دعاوی اراضی ملی و منابع طبیعی عموماً زمانی مطرح میشود که سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور با صدور برگه تشخیص، زمینی را ملی اعلام میکند و اشخاص حقیقی یا حقوقی نسبت به این تصمیم اعتراض دارند. در این مرحله، اختلاف از یک دعوای ساده ملکی فراتر میرود و وارد قلمرو قواعد آمره میشود. دادگاه ناگزیر است میان حفظ حقوق عمومی و صیانت از مالکیت مشروع اشخاص، توازن برقرار کند.
ویژگی ممتاز دعاوی اراضی ملی و منابع طبیعی آن است که بار اثبات، غالباً بر عهده معترض قرار میگیرد. ارائه اسناد مالکیت، عکسهای هوایی پیش از سال ۱۳۴۱، گواهیهای محلی و نظریات کارشناسی تخصصی، عناصر تعیینکنندهاند. هر ادعا بدون مستندات فنی، در معرض صدور قرار رد یا عدم استماع قرار خواهد گرفت. از اینرو، تحلیل دقیق وضعیت حقوقی زمین پیش از هر اقدام قضایی، ضرورتی اجتنابناپذیر است.
تعریف اراضی
اراضی به چندین دسته تقسیم میگردد که شناخت دقیق آنها در تحلیل و رسیدگی به دعاوی اراضی ملی و منابع طبیعی نقش اساسی دارد. در ادامه به اقسام اراضی اشاره میشود:
1-اراضی دایر: اراضیای که در آن ساختمانسازی و دیوارکشی انجام شده یا متناسب با کاربری آن مورد کشت و زرع یا کاشت اشجار قرار گرفته باشد. به عبارتی، اراضیای که احیا و آباد بوده و مورد بهرهبرداری قرار دارد، اراضی دایر نامیده میشود. تشخیص دایر بودن زمین در بسیاری از دعاوی اراضی ملی و منابع طبیعی میتواند در احراز مستثنیات مؤثر باشد.
2- اراضی بایر: زمینهایی که سابقه عمران و آبادانی داشته اما بهتدریج به دلیل اعراض مالک و عدم بهرهبرداری متروک مانده و به حالت موات درآمده است، اعم از اینکه مالک مشخصی داشته یا نداشته باشد. تمایز اراضی بایر از موات در رسیدگی به دعاوی اراضی ملی و نیز دعاوی منابع طبیعی اهمیت تعیینکننده دارد.
3- اراضی موات: زمینهایی که سابقه عمران و احیا نداشته باشد. احراز موات بودن اراضی میتواند مبنای تصمیمگیری در بسیاری از دعاوی اراضی ملی و منابع طبیعی قرار گیرد.
4- اراضی ساحلی: پهنهای است با عرض مشخص از اراضی مجاور دریا، دریاچهها یا خلیج که حداقل از یک سو به کنار دریا یا دریاچه متصل باشد. وضعیت حقوقی این اراضی در برخی دعاوی منابع طبیعی واجد آثار خاص است.
5- اراضی جنگلی: زمینهایی که در آنها آثار و شواهد وجود جنگل از قبیل نهال، پاجوش یا کنده درختان جنگلی وجود داشته باشد، مشروط بر آنکه در تاریخ ملی شدن جنگلها (۱۳۴۱/۱۰/۲۷) تحت کشت یا آیش نبوده و تعداد کنده در هر هکتار از بیست عدد یا تعداد نهال یا بوته جنگلی در هر هکتار جداگانه یا مجموعاً از یکصد عدد و یا مجموع تعداد نهال، بوته و کنده در هر هکتار از یکصد عدد متجاوز باشد. این معیارها در تشخیص موضوع بسیاری از دعاوی اراضی ملی و منابع طبیعی مستند قرار میگیرد.
6- اراضی بیابانی: اراضی خشک، نیمهخشک و نیمهمرطوبی است که فاقد پوشش گیاهی پایا بوده یا پوشش گیاهی طبیعی دائمی آن به میزانی است که بهرهبرداری از آن در شرایط طبیعی مقرونبهصرفه و صلاح نباشد. وضعیت این اراضی در برخی دعاوی منابع طبیعی محل اختلاف است.
7- اراضی کویری: پستترین نقاط اراضی بیابانی است که دارای سختترین شرایط محیطی بوده و بهطور طبیعی توان تولید بیولوژیکی نداشته باشند.
8- اراضی شهری: زمینهایی هستند که بر اساس طرح جامع توسعه شهری در محدوده قانونی شهرها و شهرکها قرار گرفته باشند. تداخل محدوده شهری با اراضی اعلامشده ملی، منشأ بخش مهمی از دعاوی اراضی ملی و منابع طبیعی در سالهای اخیر بوده است.
تاریخچه قوانین مربوط به اراضی ملی و سیر تحولات این قوانین
در زیر با قوانین و آییننامههایی که در رابطه با ملی شدن اراضی و مستثنیات آن و مرجع تشخیص اراضی ملی و مراجع اعتراض به ملی شدن اراضی مطرح شدهاند، مختصراً آشنا شده و سپس به شرح چگونگی تشخیص اراضی ملی، مراجع اعتراض و مستثنیات آن میپردازیم. آشنایی با این سیر تقنینی در تحلیل و رسیدگی به دعاوی اراضی ملی و منابع طبیعی و نیز طرح صحیح دعاوی اراضی ملی و دعاوی منابع طبیعی نقش بنیادین دارد.
قانون ملی شدن جنگلها و مراتع برای اولین بار در تاریخ ۱۳۴۱/۱۰/۲۷ تصویب شد. از تاریخ تصویب این قانون، عرصه و اعیانی مراتع، جنگلها، بیشههای طبیعی و اراضی جنگلی اعم از اینکه متصرف و مالک رسمی داشته یا نداشته باشد، جزو اموال عمومی محسوب و حفاظت، احیا و بهرهبرداری از آن به عهده سازمان جنگلبانی قرار گرفت. این نقطه آغاز شکلگیری بخش مهمی از دعاوی اراضی ملی و منابع طبیعی در نظام حقوقی ایران بود. آییننامه قانون ملی شدن جنگلها و مراتع در سال ۱۳۴۲ در ۲۵ ماده به تصویب رسید. در این آییننامه برای نخستین بار مرجع تشخیص اراضی ملی و اعتراض به آن مورد پیشبینی قرار گرفت که همین امر بعدها مبنای طرح گسترده دعاوی اراضی ملی شد.
سپس به موجب قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع مصوب ۱۳۴۶/۴/۲۰ که در سه نوبت در سالهای ۴۸، ۴۹ و ۵۴ اصلاح گردید، مرجع تشخیص و اعتراض به ملی شدن اراضی مزبور در آییننامه یادشده دستخوش تغییری اساسی قرار گرفت. اجرای ماده ۵۶ این قانون، یکی از مهمترین مبانی بروز اختلافات و شکلگیری دعاوی منابع طبیعی و همچنین دعاوی اراضی ملی و منابع طبیعی در محاکم و مراجع اداری شد.
در تاریخ ۱۳۶۷/۶/۲۲ قانونی تحت عنوان قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع مشتمل بر ماده واحده و ۶ تبصره تصویب گردید که به موجب این قانون، مرجعی جهت رسیدگی به اعتراضات آرای صادره از کمیسیون ماده ۵۶ قانون فوقالذکر در خصوص تشخیص اراضی ملی و اعلام مستثنیات رقبه مورد تنازع تعیین شد. این قانون نقش تعیینکنندهای در ساماندهی دعاوی اراضی ملی و کاهش تعارضات ناشی از تشخیصهای اداری داشت.
اولین آییننامه اجرایی قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی در تاریخ ۱۳۶۸/۱۰/۲۴ تصویب میگردد، اما به موجب اصلاحیه مصوب ۱۳۷۳/۷/۱۶ تحت عنوان آییننامه اصلاحی آییننامه اجرایی قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع، این آییننامه کانلمیکن اعلام میگردد. این تحولات تقنینی، مستقیماً بر روند رسیدگی به دعاوی اراضی ملی و منابع طبیعی و شیوه اعتراض در دعاوی منابع طبیعی تأثیرگذار بوده است.
النهایه، آخرین قوانین در رابطه با مرجع اعتراض به تشخیص و اعلام مستثنیات، قانون بهرهوری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب ۱۳۸۹ و قانون رفع موانع تولید ۱۳۹۴ میباشد که در حال حاضر نیز در بسیاری از دعاوی اراضی ملی و منابع طبیعی مستند استناد و مبنای رسیدگی قرار میگیرد.
مراجع تشخیص اراضی ملی و اعتراض به برگه تشخیص
نخستین مرجع تشخیص اراضی ملی وفق ماده ۲۰ آییننامه قانون ملی شدن جنگلهای کشور مصوب ۱۳۴۲ جنگلدار اعلام شد. هرگونه اعتراض به نظر جنگلدار توسط سازمان جنگلبانی یا هر شخص ذینفع در کمیسیونی مرکب از رئیس کل کشاورزی استان، سرجنگلدار و بازرس سرجنگلداری مطرح و نظر اکثریت این هیأت قطعی و لازمالاجرا بود. این ساختار اولیه، مبنای شکلگیری بسیاری از دعاوی اراضی ملی در سالهای بعد شد. چند سال بعد با تصویب ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع کشور، وزارت منابع طبیعی مرجع تشخیص اراضی ملی اعلام شد که این امر تأثیر مستقیمی در افزایش دعاوی اراضی ملی و منابع طبیعی داشت.
وفق ماده یادشده، تشخیص منابع ملیشده و مستثنیات ماده دوم قانون ملی شدن جنگلها و مراتع با وزارت منابع طبیعی است. ظرف یک ماه پس از اخطار کتبی یا آگهی وزارت منابع طبیعی به وسیله یکی از روزنامههای کثیرالانتشار مرکز و یکی از روزنامههای محلی و سایر وسایل معمول و مناسب محل، اشخاص ذینفع میتوانند به وزارت مزبور اعتراض کرده و اعتراضات خود را با ذکر دلیل و مستندات به مرجع صادرکننده آگهی یا محل صدور اخطار تسلیم دارند. این مرحله، آغاز رسمی بسیاری از دعاوی منابع طبیعی در فرآیند اداری است. برای رسیدگی به اعتراضات وارده، کمیسیونی مرکب از فرماندار و رئیس دادگاه شهرستان و سرپرست منابع طبیعی محل یا نمایندگان آنها تشکیل میشود. کمیسیون مکلف است حداکثر ظرف سه ماه به اعتراضات واصل رسیدگی و اتخاذ تصمیم کند. تصمیم اکثریت اعضای کمیسیون قطعی است و چنانچه تصمیم کمیسیون مبنی بر ملی بودن محل بوده و محل در تصرف غیر باشد، کمیسیون مکلف است به درخواست وزارت منابع طبیعی دستور رفع تصرف صادر کند به نحوی که منبع مذکور از هر جهت در اختیار وزارت منابع طبیعی قرار گیرد. این تصمیمات منشأ بخش قابل توجهی از دعاوی اراضی ملی و منابع طبیعی در محاکم شده است.
بنابراین تا قبل از تصویب قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۶۰، نظر کمیسیون ماده ۵۶ مارالذکر قطعی و غیرقابل اعتراض بود؛ اما پس از تشکیل دیوان عدالت اداری که مرجع اعتراضات مردمی علیه تصمیمات سازمانها و ادارات دولتی میباشد، خیل عظیمی از پروندههای مربوط به اعتراض به آرای کمیسیون ماده ۵۶ روانه دیوان گردید که نهایتاً در سال ۱۳۶۷ قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع تصویب شد. این تحولات نقش مهمی در ساماندهی دعاوی اراضی ملی و نیز کاهش اطاله دادرسی در دعاوی منابع طبیعی داشت.
در این قانون در خصوص تعیین تکلیف اراضی اختلافی آمده است: زارعین صاحب اراضی نسقی و مالکین و صاحبان باغات و تأسیسات در خارج از محدوده قانونی شهرها و حریم روستاها، سازمانها و مؤسسات دولتی که به اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع اعتراض داشته باشند میتوانند به هیأتی مرکب از مدیر جهاد کشاورزی، رئیس اداره منابع طبیعی، کارشناس جنگل و مرتع، نماینده امور اراضی، قاضی عضو کمیسیون و دو نفر از اعضای شورا مراجعه نمایند. این هیأت در هر شهرستان زیر نظر وزارت کشاورزی و با حضور حداقل پنج نفر از هفت نفر رسمیت یافته و آرای صادره از این کمیسیون قابل اعتراض در دادگاه بدوی و تجدیدنظر میباشد. این سازوکار جدید، چارچوب رسیدگی تخصصیتر به دعاوی اراضی ملی و منابع طبیعی را فراهم ساخت. لازم به ذکر است به موجب رأی وحدت رویه شماره ۶۹۷ مصوب ۱۳۸۵ علاوه بر اراضی خارج از محدوده شهر، اراضی داخل در محدوده شهری نیز در صلاحیت کمیسیون ماده واحده قرار گرفت که خود منشأ طرح گستردهتر دعاوی اراضی ملی گردید.
با تصویب قانون حفظ و حمایت از منابع طبیعی و ذخایر جنگلی کشور در سال ۱۳۷۱، مرجع تشخیص اراضی ملی وزارت جهاد سازندگی اعلام و مرجع اعتراض به تصمیمات این مرجع نیز کمیسیون ماده واحده تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶ اعلام گردید. البته در حال حاضر مرجع تشخیص و حفظ و بهرهبرداری از اراضی ملی و جنگلها و مراتع، سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور میباشد که نقش محوری در اغلب دعاوی منابع طبیعی ایفا میکند.
در سال ۱۳۸۹ با تصویب تبصره یک ماده ۹ قانون بهرهوری بخش کشاورزی و منابع طبیعی، معترضینی که موفق به ثبت اعتراض نشدهاند میتوانند به شعب ویژه مرکز استان مراجعه نمایند؛ امری که مسیر جدیدی برای طرح دعاوی اراضی ملی و منابع طبیعی ایجاد نمود.
النهایه، در حال حاضر مرجع صدور برگه تشخیص اراضی ملی و مستثنیات ماده ۲ قانون ملی شدن جنگلها، سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور بوده و مرجع صالح برای رسیدگی به اعتراض به برگه تشخیص و رأی کمیسیون ماده ۵۶، شعب ویژه مرکز استان و مرجع اعتراض به رأی کمیسیون ماده واحده، محاکم عمومی محل وقوع ملک میباشد. این ساختار فعلی، چارچوب اصلی رسیدگی به دعاوی اراضی ملی و سایر دعاوی منابع طبیعی را تشکیل میدهد.
مستثنیات اراضی ملی
به موجب تبصره ماده ۲ قانون ملی شدن جنگلها و مراتع که در بسیاری از دعاوی اراضی ملی و منابع طبیعی و همچنین در روند رسیدگی به دعاوی اراضی ملی و دعاوی منابع طبیعی مورد استناد قرار میگیرد:
1- تودههای جنگلی محاط در زمینهای زراعی که در اراضی جنگلی جلگهای شمال کشور و در محدوده اسناد مالکیت رسمی اشخاص واقع شده باشند، مشمول ماده یک از تصویبنامه قانونی نیستند ولی بهرهبرداری از آنها تابع مقررات عمومی قانون جنگلها و مراتع است. این مورد در بخشی از دعاوی اراضی ملی و منابع طبیعی به عنوان مستند دفاعی مطرح میشود.
2- عرصه و محاوط تأسیسات و خانههای روستایی و همچنین زمینهای زراعی و باغات واقعه در محدوده اسناد مالکیت جنگلها و مراتع که تا تاریخ تصویب این قانون (قبل از تاریخ ۱۳۴۱/۱۰/۲۷) احداث شدهاند مشمول ماده یک این قانون نخواهند بود. ادارات ثبت مجازند با تشخیص و گواهی سازمان جنگلبانی ایران، اسناد مالکیت عرصه و اعیانی جداگانه برای مالکین آنها صادر نمایند. بنابراین دو مورد یادشده مستثنیات اراضی ملی بوده و قانون ملی شدن جنگلها و مراتع مشمول این موارد نمیگردد که این موضوع در بسیاری از دعاوی اراضی ملی و دعاوی منابع طبیعی نقش تعیینکننده دارد.
روشهای تشخیص اراضی ملی از مستثنیات
در فرآیند رسیدگی به دعاوی اراضی ملی و منابع طبیعی، اگر زمینی قبل از تاریخ تصویب قانون ملی شدن جنگلها و مراتع مصوب ۱۳۴۱/۱۰/۲۷ یک یا چند یا همه ویژگیهای زیر را داشته باشد، زمین احیا شده یا مستثنیات محسوب میشود:
- بعنوان اراضی زراعی و باغی معروف باشد.
- داخل و محاط در مجموعه اراضی مزروعی روستا واقع باشد.
- در مجاورت آبیاری یک منبع آبی (چاه – چشمه – قنات – رودخانه و…) قرار داشته باشد.
- تسطیح شده و برای عملیات زراعت و آبیاری آماده شده باشد.
- دارای شیب نامتعارف و تند نباشد و بعنوان زمین دیمی مرسوم باشد.
- اگر زمین دیم یا آبی محدوده قانونی یا ثبتی یا عرفی معین داشته باشد.
- اگر تحجیر شده باشد؛ هر عملی که به معنای شروع احیای زمین باشد تحجیر میگویند مثل سنگچینی دور زمین، جمعآوری سنگها و توده کردن آنها، نهر کندن دور زمین و امثال آن.
- آثار جویهای قدیمی که از رودخانه بالادست یا آب قنات یا چشمهساران پر میشده است در زمین مشاهده گردد.
- درختان کهنسال در مسیر جویهای قدیمی و اطراف و اکناف زمین وجود داشته باشد.
- اراضی که در زیر جریان آب واقع شدهاند.
- زمینهایی که دارای ابنیه مرتبط با فعالیتهای کشاورزی مثل خانهباغ، آبانبار، کومه و… یا ساختمانهای قدیمی باشد.
- زمینهای قابل کشت و آبیاری و دارای مرزبندی ثبتی یا عرفی.
- عدم وجود پوشش گیاهی مرتعی با قدمت چندساله.
- وجود پوشش گیاهی مرتبط با فعالیتهای کشاورزی.
- زمینهایی که در عکسهای هوایی دیده شده و در قسمت نوار زردرنگ این عکسها واقع شده باشد.
- وجود درختان کهنسال که حاکی از احیای باغ به ویژه در باغات دیم باشد.
- زمینهایی که دارای مسیر رفتوآمد قدیمی برای اراضی کشاورزی و دیمزار باشد.
- وجود خرمنگاههای قدیمی در اراضی مزبور.
- وجود آثار مربوط به فعالیتهای کشاورزی اعم از قطعهبندی، کرتبندی، شخمزنی و…
- زمینهایی که قابلیت کشاورزی داشته، هرچند که در حال حاضر مزروعی نباشد اما احتمال این رود که در گذشته این زمین برای فعالیتهای کشاورزی یا باغات مورد بهرهبرداری قرار گرفته است.
مدارک و مستندات لازم در دعاوی اراضی ملی و منابع طبیعی
در پروندههای مربوط به اراضی ملی و منابع طبیعی، ارائه مستندات دقیق نقش تعیینکنندهای در سرنوشت دعوا دارد. مهمترین مدارک عبارتاند از:
- سند مالکیت رسمی یا عادی (در صورت وجود)
- گواهی اصلاحات ارضی یا نسق زراعی
- نقشههای ثبتی و UTM تهیهشده توسط کارشناس رسمی
- رأی کمیسیون ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع
- استعلامات از اداره ثبت اسناد و اداره منابع طبیعی
- سوابق پرداخت عوارض، مالیات یا قبوض آب و برق (برای اثبات تصرف و احیا)
اهمیت مشاوره با وکیل قهرمانی در دعاوی اراضی ملی و منابع طبیعی
دعاوی مربوط به اراضی ملی و منابع طبیعی از پیچیدهترین پروندههای حقوقی محسوب میشوند؛ زیرا علاوه بر قوانین ثبتی، مشمول مقررات خاصی مانند قانون ملی شدن جنگلها و مراتع و آییننامههای مرتبط نیز هستند. در این نوع پروندهها، کوچکترین اشتباه در تنظیم دادخواست، ارائه مدارک یا رعایت مواعد قانونی میتواند منجر به از دست رفتن حق اشخاص شود.
مشاوره با وکیل متخصص در این حوزه مزایای زیر را به همراه دارد:
- بررسی دقیق سابقه ثبتی و نقشههای ملک و تشخیص تعارض با اراضی ملی
- تحلیل رأی کمیسیون ماده ۵۶ و امکانسنجی اعتراض
- تنظیم اصولی دادخواست اعتراض به ملی بودن زمین
- دفاع تخصصی در جلسات کارشناسی و دادگاه
- کاهش ریسک صدور رأی به نفع اداره منابع طبیعی
سوالات متداول
۱. چگونه میتوان به رأی ملی بودن زمین اعتراض کرد؟
اعتراض به برگه تشخیص و رای کمیسیون ماده ۵۶ در صلاحیت شعب ویژه استان و اعتراض به رای صادره از ماده واحده در صلاحیت محاکم عمومی محل وقوع مال است.
۲. آیا داشتن سند رسمی مانع ملی اعلام شدن زمین میشود؟
خیر. حتی اراضی دارای سند رسمی نیز در صورت احراز ملی بودن ممکن است مشمول مقررات منابع طبیعی شوند؛ اما سند رسمی یکی از مهمترین ادله دفاعی است.
۳. مهلت اعتراض به رأی منابع طبیعی چقدر است؟
مهلت اعتراض بسته به نوع ابلاغ و شرایط پرونده متفاوت است و بررسی دقیق آن نیازمند مشاوره حقوقی است.
۴. آیا امکان اثبات مستثنیات بودن زمین وجود دارد؟
بله. در صورتی که احیا و بهرهبرداری از زمین پیش از تاریخهای مقرر قانونی انجام شده باشد، امکان اثبات مستثنیات وجود دارد.
۵. آیا حضور وکیل در این دعاوی ضروری است؟
الزام قانونی ندارد، اما به دلیل پیچیدگی فنی و حقوقی پرونده، حضور وکیل متخصص بهشدت توصیه میشود.
